王克玉
2019年11月,國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開(kāi)展“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》),決定自2019年12月1日起,在全國(guó)18個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)對(duì)所有涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)實(shí)行全覆蓋清單管理,為在全國(guó)實(shí)現(xiàn)“證照分離”改革全覆蓋形成可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果。
“證照分離”改革是商事制度改革推進(jìn)的重要節(jié)點(diǎn)。黨的十八大以來(lái),黨中央、國(guó)務(wù)院著眼于堅(jiān)持使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,更好發(fā)揮政府作用,把深化商事制度改革納入全面深化改革總盤(pán)子,部署了一批改革任務(wù),出臺(tái)了一系列重要舉措。按照黨中央、國(guó)務(wù)院的重大決策部署,市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)深入推進(jìn)商事制度改革,堅(jiān)持便捷高效、規(guī)范統(tǒng)一、寬進(jìn)嚴(yán)管的原則,通過(guò)注冊(cè)資本實(shí)繳制改為認(rèn)繳制,企業(yè)年檢制改為年報(bào)公示制,優(yōu)化住所登記制度,實(shí)施“先照后證”等改革,不斷降低投資創(chuàng)業(yè)的制度性成本,取得了重大成效。商事制度改革使企業(yè)等市場(chǎng)主體便捷拿到營(yíng)業(yè)執(zhí)照,直接開(kāi)展一般性經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù),較好地解決了市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題。但是,在許多特定行業(yè)或領(lǐng)域存在著各類(lèi)許可證,市場(chǎng)主體“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”“辦照容易辦證難”的問(wèn)題,限制了商事制度改革效應(yīng)的擴(kuò)大。黨的十九屆四中全會(huì)提出,深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù),深化行政審批制度改革,改善營(yíng)商環(huán)境,激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體活力?!白C照分離”改革全覆蓋舉措的實(shí)施,標(biāo)志著商事制度改革已進(jìn)入“攻堅(jiān)戰(zhàn)”階段,取消和壓減行政許可事項(xiàng),優(yōu)化審批服務(wù),進(jìn)一步還權(quán)于市場(chǎng),成為深化商事制度改革的重要節(jié)點(diǎn)。
“證照分離”改革全覆蓋的舉措,遵循了先行先試與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合的改革推進(jìn)路徑。早在2015年,國(guó)務(wù)院批復(fù)同意在上海浦東新區(qū)開(kāi)展“證照分離”改革試點(diǎn)。2016年,國(guó)務(wù)院“放管服”工作要點(diǎn)中明確提出在試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行“證照分離”,減少不必要許可、備案。2017年,原國(guó)家工商行政管理總局下發(fā)了落實(shí)“證照分離”改革的指導(dǎo)意見(jiàn),并選取了31個(gè)“證照分離”改革試點(diǎn)單位進(jìn)行積極探索。同年,國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在更大范圍推進(jìn)“證照分離”改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》,決定在上海市浦東新區(qū)之外,在其他10個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行“證照分離”的改革試點(diǎn)。2018年,國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)推開(kāi)“證照分離”改革的通知》,決定于當(dāng)年11月10日起在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)第一批106項(xiàng)涉企行政審批事項(xiàng)分別按照直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)等四種方式實(shí)施“證照分離”改革?!白C照分離”改革在破解“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”問(wèn)題取得了顯著成績(jī),但同時(shí)也暴露出一些困難和問(wèn)題,例如納入改革的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)總量偏低,改革的規(guī)范化程度較低,改革系統(tǒng)集成不夠,信息歸集共享與事中事后監(jiān)管落實(shí)不力,以及有關(guān)部門(mén)和地區(qū)對(duì)改革政策理解不到位,改革的協(xié)同效應(yīng)需要提升。在此背景下,《通知》出臺(tái)恰逢其時(shí),在全國(guó)18個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)對(duì)所有涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)實(shí)行全覆蓋清單管理的舉措,必將有效回應(yīng)上述問(wèn)題,推進(jìn)商事制度改革的深入和深化。
“證照分離”改革全覆蓋舉措,體現(xiàn)了商事制度改革注重簡(jiǎn)政放權(quán)和減少行政審批的鮮明特征。繁瑣的審批許可已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、抑制市場(chǎng)機(jī)制有效發(fā)揮的阻點(diǎn)。在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和深化商事制度改革的過(guò)程中,需要改變政府部門(mén)直接配置資源過(guò)多、對(duì)微觀市場(chǎng)主體干預(yù)過(guò)多的現(xiàn)象。按照《通知》要求,全面清理涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng),分類(lèi)推進(jìn)審批制度改革;對(duì)設(shè)定必要性已不存在、市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠有效實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律管理、通過(guò)事中事后監(jiān)管能夠有效規(guī)范的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng),直接取消審批;對(duì)可以取消審批的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng),需要企業(yè)及時(shí)主動(dòng)提供有關(guān)信息,以便有關(guān)主管部門(mén)有效實(shí)施行業(yè)管理、維護(hù)公共利益的,由審批改為備案;對(duì)確需保留的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng),企業(yè)就符合經(jīng)營(yíng)許可條件作出承諾,有關(guān)主管部門(mén)通過(guò)事中事后監(jiān)管能夠糾正不符合經(jīng)營(yíng)許可條件行為、有效防范風(fēng)險(xiǎn)的,實(shí)行告知承諾??梢?jiàn),“證照分離”改革的全覆蓋是一項(xiàng)放權(quán)于企業(yè)還權(quán)于市場(chǎng)的重大舉措,為降低市場(chǎng)主體的行業(yè)準(zhǔn)入和準(zhǔn)營(yíng)成本,激發(fā)市場(chǎng)活力和創(chuàng)造力具有重要推動(dòng)作用。
“證照分離”改革全覆蓋舉措,落實(shí)了“寬進(jìn)嚴(yán)管”的改革要求,在加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的同時(shí),還要做到監(jiān)管創(chuàng)新。完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是有活力、有秩序的,活力和秩序是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的兩翼,信任和安全是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的保障。簡(jiǎn)政放權(quán)不是一放了之,必須做到放管并重,在放權(quán)的同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管,這是商事制度改革取得實(shí)效的重要保障。根據(jù)《通知》要求,一是要加強(qiáng)監(jiān)管,落實(shí)“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管,誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”原則,加強(qiáng)審批與監(jiān)管的銜接,堅(jiān)決糾正“不批不管”、“只批不管”、“嚴(yán)批寬管”等問(wèn)題。二是要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式,全面推行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)部門(mén)間聯(lián)合監(jiān)管,有效利用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的監(jiān)管方式。三是要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管理念和做好分類(lèi)監(jiān)管,對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式實(shí)行包容審慎監(jiān)管,對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)和領(lǐng)域?qū)嵭兄攸c(diǎn)監(jiān)管。四是要加強(qiáng)信用監(jiān)管和多元監(jiān)管,依法查處虛假承諾、違規(guī)經(jīng)營(yíng)等行為并記入信用記錄,實(shí)行失信聯(lián)合懲戒,強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督,依法及時(shí)處理投訴舉報(bào),引導(dǎo)社會(huì)力量參與市場(chǎng)秩序治理?!锻ㄖ诽貏e提出要增強(qiáng)監(jiān)管的威懾力,對(duì)嚴(yán)重違法經(jīng)營(yíng)的企業(yè)及相關(guān)責(zé)任人員,依法撤銷(xiāo)、吊銷(xiāo)有關(guān)證照,實(shí)施市場(chǎng)禁入措施。只有加強(qiáng)和創(chuàng)新監(jiān)管,才能做到放而不亂、活而有序,使商事制度在創(chuàng)新中發(fā)展,在規(guī)范中完善。
“證照分離”改革全覆蓋舉措,明確了同步優(yōu)化服務(wù)的改革要求。從根本上講,大幅壓減生產(chǎn)許可證管理清單,最大限度取消審批項(xiàng)目,下放審批權(quán)限,壓減審批要件和環(huán)節(jié)以及延長(zhǎng)和取消許可證有效期限,就是在落實(shí)對(duì)市場(chǎng)主體優(yōu)化服務(wù)的要求。具體到審批程序的優(yōu)化上,優(yōu)化服務(wù)的目標(biāo)就是持續(xù)提升審批服務(wù)質(zhì)量和效率?!锻ㄖ分赋?,對(duì)關(guān)系國(guó)家安全、公共安全、金融安全、生態(tài)安全和公眾健康等重大公共利益,不具備取消審批或?qū)嵭懈嬷兄Z條件的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)采取切實(shí)措施優(yōu)化審批服務(wù),提高審批效率、降低辦事成本。為此,主管部門(mén)需要深入推進(jìn)審批服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化,制定并公布準(zhǔn)確完備、簡(jiǎn)明易懂的辦事指南,規(guī)范自由裁量權(quán),嚴(yán)格時(shí)限約束,消除隱性門(mén)檻。在服務(wù)方式上,《通知》指出要加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”,推動(dòng)涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)從申請(qǐng)、受理到審核、發(fā)證全流程“一網(wǎng)通辦”、“最多跑一次”。另外,《通知》明確規(guī)定由市場(chǎng)主體的評(píng)判審機(jī)制,貫徹了以人民群眾滿意為目標(biāo)的服務(wù)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。
“證照分離”改革全覆蓋舉措,強(qiáng)化了部門(mén)間協(xié)同推進(jìn)的改革驅(qū)動(dòng)模式,有利于形成改革的合力。商事制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,只有相關(guān)部門(mén)相互配合、協(xié)同推進(jìn),才能形成改革合力,擴(kuò)大改革的效應(yīng)。較之“先照后證”改革,“證照分離”改革的推進(jìn)中更需要行政審批部門(mén)與市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)之間協(xié)同改革、協(xié)同服務(wù)、協(xié)同監(jiān)管,以釘釘子的精神,聚焦“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”“辦照容易辦證難”的問(wèn)題,協(xié)同發(fā)力。對(duì)此,一方面需要行政審批部門(mén)同步推進(jìn)商事制度改革,另一方面市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)要優(yōu)化商事登記流程,與行政審批、監(jiān)管部門(mén)之間建立協(xié)同機(jī)制?!锻ㄖ穼?duì)相關(guān)部門(mén)間信息推送、歸集和共享作出了具體規(guī)定,對(duì)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒機(jī)制給出了指引,并對(duì)配套政策措施的跟進(jìn)提出了要求。
“證照分離”改革全覆蓋舉措,堅(jiān)守了法治理念,堅(jiān)持了重大改革于法有據(jù)的要求,有效地增加了制度供給。推行涉企經(jīng)營(yíng)許可清單管理制度,實(shí)質(zhì)上就是依法明確政府的權(quán)力邊界,讓市場(chǎng)"法無(wú)禁止即可為",給予市場(chǎng)主體更大的經(jīng)營(yíng)自主權(quán),推動(dòng)形成各類(lèi)市場(chǎng)主體平等準(zhǔn)營(yíng)的市場(chǎng)機(jī)制?!锻ㄖ吠瞥龈母锱e措過(guò)程中,始終堅(jiān)持了深化改革與法治建設(shè)相結(jié)合的原則,一方面,有關(guān)審批改革舉措的出臺(tái),是根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》和國(guó)務(wù)院決定,在各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定的結(jié)果;另一方面,《通知》把前期改革的成果和成效以制度的形式固定下來(lái),對(duì)“證照分離”改革的舉措有針對(duì)性地做出了具體規(guī)定,有效增加了制度供給。《通知》注意到了制度實(shí)施的權(quán)威性和實(shí)效性,在分類(lèi)推進(jìn)審批改革的舉措項(xiàng)下,詳細(xì)規(guī)定了有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管措施和服務(wù)事項(xiàng),在信息歸集和共享方面,明確規(guī)定了政務(wù)信息共享的“三個(gè)平臺(tái)”機(jī)制等,增強(qiáng)了“證照分離”改革制度的標(biāo)準(zhǔn)性、規(guī)范性和可執(zhí)行性。
“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)的推進(jìn),是商事制度改革的延續(xù)和深化,是落實(shí)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、強(qiáng)化政府事中事后監(jiān)管責(zé)任的重要抓手,是貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神的重要舉措,對(duì)進(jìn)一步厘清了政府部門(mén)和市場(chǎng)主體的關(guān)系具有重大意義。“證照分離”改革全覆蓋舉措在現(xiàn)有的18個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)試點(diǎn)實(shí)施,可以充分利用自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度和機(jī)制創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì),契合自貿(mào)區(qū)實(shí)行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策,有利于減少改革阻力,加快形成在全國(guó)范圍內(nèi)可復(fù)制可推廣的制度和經(jīng)驗(yàn)?!胺ㄖ问亲詈玫臓I(yíng)商環(huán)境”,可以確信,“證照分離”改革改革全覆蓋舉措的實(shí)施,必將進(jìn)一步降低企業(yè)開(kāi)辦成本,釋放市場(chǎng)主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力,推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府職責(zé)體系,并對(duì)優(yōu)化我國(guó)的營(yíng)商環(huán)境和提升我國(guó)的市場(chǎng)制度競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)具有重大推動(dòng)作用。(作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師)