這些年來，污染防治已是三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。防治效果如何，是衡量地方治理績(jī)效的重要標(biāo)志，也是關(guān)系到地方主官的政治前途。就在上蔡事件發(fā)生之前的6月5日，隔壁信陽市在全市環(huán)境污染防治攻堅(jiān)推進(jìn)會(huì)上，市委、市政府對(duì)潢川縣、商城縣水環(huán)境質(zhì)量惡化問題進(jìn)行通報(bào)，并嚴(yán)肅追責(zé)，57名干部被問責(zé)。兩個(gè)縣的縣委書記、縣長(zhǎng)還在大會(huì)上作檢討，說是給全市丟臉了。試想，這種重壓之下，哪個(gè)地方主官敢不重視污染防治？在污染防治上，正確的政績(jī)觀當(dāng)然是要堅(jiān)持標(biāo)本兼治、系統(tǒng)施治，這個(gè)誰都清楚。問題是，標(biāo)本兼治需要時(shí)間；上級(jí)會(huì)給時(shí)間么？

　　筆者這幾年在基層跑得多，了解一些地方官員的心態(tài)。上級(jí)對(duì)下級(jí)的口頭禪就是，“我在被追責(zé)之前，一定先追責(zé)你”；“出了事，誰都保不了”。所以，但凡追責(zé)，一處理就是一片。

　　平心而論，上蔡縣在污染防治過程中，是做了大量工作的。城管執(zhí)法局并未阻止農(nóng)戶收小麥，而是不讓普通收割機(jī)收。而這個(gè)政策背景是，當(dāng)?shù)卣谕茝V環(huán)保型收割機(jī)。試想，要是環(huán)保型收割機(jī)推廣成功，對(duì)于上蔡這個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)而言，怎么著都算是實(shí)現(xiàn)“源頭治理”了吧？這次，上蔡縣唯一的失誤就是，工作做得不夠細(xì)致，城管局在勸阻農(nóng)戶不用普通收割機(jī)時(shí)，應(yīng)該協(xié)調(diào)環(huán)保型收割機(jī)。事實(shí)上，上蔡縣也知錯(cuò)就改，媒體曝光后第一時(shí)間就聯(lián)系到了環(huán)保型收割機(jī)幫忙農(nóng)戶收割。

　　（三）

　　實(shí)事求是講，這些年，地方政府具備了很強(qiáng)的大局觀和全局意識(shí)。就拿污染防治來說，要是地方?jīng)]有大局觀和全局意識(shí)，怎么會(huì)有足夠的動(dòng)力來關(guān)停轄區(qū)的污染企業(yè)？哪怕是對(duì)上蔡縣這樣的農(nóng)業(yè)大縣而言，基層干部這些年也是夠拼的。但大局意識(shí)也要具體問題具體分析，什么是大局，怎么做才算是大局觀念，得放在具體情境中去理解。具體到上蔡縣“農(nóng)婦70畝小麥必須用手割”這件事，如果聯(lián)系到地方政府有關(guān)部門的前后做法，筆者覺得他們是挺有擔(dān)當(dāng)?shù)?，也是具有大局觀念和全局意識(shí)的。

　　近年來，基層負(fù)擔(dān)重已經(jīng)成為嚴(yán)重影響基層治理績(jī)效和干部擔(dān)當(dāng)作為的主要因素。筆者在各地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層干部其實(shí)并不抱怨做實(shí)事帶來的負(fù)擔(dān)。因?yàn)椋撠毠?jiān)、污染防治和掃黑除惡等工作，無一例外都是造福一方、惠及百姓的大事。能夠參與這些大事，基層干部覺得是一種榮光。況且，和上世紀(jì)90年代的計(jì)劃生育、稅費(fèi)征收等諸多“與民爭(zhēng)利”等事比起來，這些工作帶來的負(fù)擔(dān)，實(shí)在不算什么。

　　很大程度上，當(dāng)前基層負(fù)擔(dān)重，不是因?yàn)閷?shí)事多帶來的負(fù)擔(dān)，而是形式主義制造的負(fù)擔(dān)。與過去不一樣的是，當(dāng)前的形式主義或許表現(xiàn)差不多，卻有完全不一樣的邏輯。

　　過去的形式主義往往是“上有政策、下有對(duì)策”的產(chǎn)物，是基層逃避上級(jí)監(jiān)督的手段。因此，過去反形式主義是保持政策通暢，維護(hù)大局的必要措施。然而，就筆者觀察，當(dāng)前基層的絕大多數(shù)形式主義，多數(shù)不是基層自己愿意做的，一定程度是上級(jí)官僚主義造成的。

　　（四）

　　概而括之，這些新型形式主義，產(chǎn)生渠道主要有以下幾個(gè)：

　　一是合規(guī)性證明。進(jìn)入21世紀(jì)以來，上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制權(quán)逐漸增加。隨著治理技術(shù)的發(fā)展，上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制不僅表現(xiàn)在目標(biāo)控制上，還逐漸深入到了過程控制。用基層干部的話說，不僅事要做成，還要做得“規(guī)矩”。導(dǎo)致的結(jié)果是，基層不僅要花大精力做實(shí)事，還要花同樣多的精力來“證明”自己做了事。結(jié)果是，基層“內(nèi)務(wù)”工作急劇增加，做材料、開會(huì)、照相，雖人人都知是形式主義，卻深陷其中無法自拔。

　　二是不切實(shí)際的政策導(dǎo)致的“一刀切”。平心而論，行政體系天然具有惰性，如不加以動(dòng)員，輔以有效的監(jiān)督，很難實(shí)現(xiàn)政策意圖。尤其是像污染防治這樣的大事，和地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)有點(diǎn)“相左”，地方政府不大愿意執(zhí)行。因此，污染防治多年，但效果不彰。沉疴用猛藥，借助政治勢(shì)能和“一刀切”的方法來增強(qiáng)政策剛性，有時(shí)也是不得已的選擇。然而，如果什么事、任何時(shí)候都用“一刀切”，就必然產(chǎn)生形式主義。很多基層干部都不同程度地被裹挾到形式主義工作中，且還承擔(dān)著問責(zé)壓力。對(duì)此，基層干部是深惡痛絕的，卻也無可奈何。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說，這些年“做了很多連自己都瞧不上的形式主義工作”。

　　三是命令主義。官僚主義的典型表現(xiàn)是，不顧實(shí)際向下級(jí)發(fā)號(hào)施令，是為“命令主義”。實(shí)事求是是黨的政策的生命線，偏離這一路線，就會(huì)鬧笑話。如果有關(guān)方面只看到問題的表面，只聽一面之詞，在沒有做詳細(xì)調(diào)查的情況下，就妄下結(jié)論，就變成了主觀主義和命令主義。

　　四是尾巴主義。官僚主義的另一表現(xiàn)是，不具體問題具體分析，“隨大流”，這是“尾巴主義”。有關(guān)部門完全無視基層復(fù)雜性，死守“政治正確”，以為“群眾”就是天然正確的，全然不顧辯證法——群眾也有先進(jìn)、中間、落后分子；跟隨輿論向?qū)?，成為輿論和上?jí)的“復(fù)讀機(jī)”，不可避免地淪為真正的群眾“尾巴”。

　　五是逃跑主義。官僚主義還有一個(gè)表現(xiàn)是，遇事不擔(dān)當(dāng)，首先想到“自保”和避責(zé)。本來，下級(jí)出了問題，上級(jí)要幫助，要主動(dòng)分擔(dān)責(zé)任。然而，有關(guān)部門在事情一出來，就想著撇清責(zé)任，將所有問題都推向基層，讓基層獨(dú)自承擔(dān)。這是向上級(jí)表態(tài)，還是要給輿論一個(gè)交代？無論如何，這都犯了逃跑主義錯(cuò)誤。

　　基層對(duì)形式主義已經(jīng)到了無法忍受的地步。形式主義的根源不完全在做形式主義工作的人，而是在官僚主義作風(fēng)。切忌用官僚主義反形式主義，否則，必將制造更多的形式主義。中央提倡建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，哪怕有問題，也留點(diǎn)時(shí)間和空間給基層解釋和改錯(cuò)。

　　作者：呂德文（武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系研究員）

【糾錯(cuò)】

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