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破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理“體制性困局”
2020-03-10 10:40:56 來源: 半月談
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  近年來,在縣、鄉(xiāng)體制(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行邏輯基本不變的制度性約束下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能與責任方面,出現(xiàn)了眾多“體制性困局”,影響著基層治理的績效和現(xiàn)代化水平。

  面臨“體制性困局”,只有全面深化改革,在法律與體制上賦予地方政府更多的治理自主權(quán),理順省、縣、鄉(xiāng)的制度關(guān)系,健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責體制,才是提升基層治理現(xiàn)代化的根本之路。

  權(quán)責不等:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“壓力型體制”下失衡運轉(zhuǎn)

  一級政府、一級權(quán)力,有多大的權(quán)力,就承擔相應(yīng)的多大責任,權(quán)責對等和權(quán)責分明,是現(xiàn)代政府科層制管理的基本原則。但在現(xiàn)行的行政管理體制中,“權(quán)力金字塔”的體制架構(gòu),從根本上決定了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力結(jié)構(gòu),“壓力型體制”由來已久。近年來,為完成各種“限時型”任務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“壓力型體制”下失衡運轉(zhuǎn),權(quán)責不等現(xiàn)象進一步凸顯。

  按照現(xiàn)行授權(quán)慣例,國家法律和行政法規(guī)規(guī)定的各項執(zhí)法權(quán)賦予的最終實施單位,基本都是縣級政府及其職能部門,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然承擔著各項行政事務(wù)的落實權(quán),但并無行政事務(wù)的執(zhí)法權(quán),如土地、環(huán)保、衛(wèi)生、教育、社會治安等方面,縣級相關(guān)職能部門才有相關(guān)法律和條例授予的執(zhí)法權(quán)。

  縣級政府及其職能部門,都有權(quán)力通過各式各樣的行政責任書,把本應(yīng)由本職能部門負責完成的各項黨政任務(wù),逐項逐條地下放到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但有關(guān)項目資金和項目驗收的最終實質(zhì)性權(quán)力,還是掌握在各個項目專項辦公室和職能部門。

  鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對縣級政府及其職能部門下達的各項任務(wù),分解量化的責任狀,只能無條件照單接收,少有討價還價的余地??h級的各個專項辦公室和職能部門,都掌握著大量的專項資金和資源,并直接影響著各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年終評比和干部升遷。它們都是任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不敢得罪的“絕對上級部門”。

  由是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在日益嚴重的權(quán)責失衡中,一路蹣跚負重前行。

  “層層加碼”:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失衡運轉(zhuǎn)的隱形邏輯

  “層層傳導(dǎo)壓力”,這是中國趕超型現(xiàn)代化能夠?qū)崿F(xiàn)歷史性提速的關(guān)鍵機制,也是發(fā)揮“集中力量辦大事”制度優(yōu)勢的關(guān)鍵路徑,這是必須加以正面肯定的。

  特別是近年來在黨風廉政建設(shè)主體責任、信訪維穩(wěn)主體責任、環(huán)境保護主體責任、公共安全主體責任等方面,各級干部一再感受到各種責任“壓力山大”,這也是各級干部拼搏創(chuàng)新的精神動力。

  但是,各項政策和工程任務(wù)的具體完成,需要下級政府來推進和落實??h級政府及其職能部門,具有權(quán)力回旋余地,在下傳任務(wù)壓力的同時,自覺不自覺地把相關(guān)責任搭便車式地順路“打包”,下傳給基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn),權(quán)力回旋余地相比之下極為有限。因此,“層層傳導(dǎo)壓力”的行政任務(wù)執(zhí)行過程,就極有可能變成了“層層壓力增加”和“層層責任下卸”的雙重傳導(dǎo)過程?!皩訉蛹哟a”機制也就在政策任務(wù)的下傳中,無形變?yōu)椤皩訉酉滦敦熑巍睓C制。

  錢少事多:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政拮據(jù)中無法自主

  “一級政府、一級財政”,這是公共財政管理的基本原則,也是一級政府自主職能發(fā)揮的經(jīng)濟保障。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據(jù)與行政事務(wù)增多的此消彼長,在近年來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中格外凸顯。

  由于“層層下傳”的財政壓力,加之本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增收的空間有限,各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展都在悄悄地負債前行。幾年前甚至幾十年前,前任甚至前前任的領(lǐng)導(dǎo),通過各式各樣方式借的各種債務(wù),后任和現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)也根本“挖”不清楚,更無“欠債要還”的動機動力。在一些不發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn),各種債務(wù)正在如滾雪球似的越來越大。

  鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政如此拮據(jù),財力如此緊張,鄉(xiāng)鎮(zhèn)所要負責的各種任務(wù),也如滾雪球般越來越多。從大類來說,本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、交通安全、公共秩序、環(huán)境保護、外來人口管理等等,都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須負責的大事。計劃生育、學(xué)校危房改造、創(chuàng)建省市先進教育鎮(zhèn)、公路改造與擴修、信訪維穩(wěn)、精準扶貧、防霾減排……統(tǒng)統(tǒng)在“一票否決”考核之列。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只要有一項工作被“一票否決”,其他工作做得再好,也可能白搭。

  “前途無亮”:鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍穩(wěn)定性令人擔憂

  當前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的發(fā)展前途或晉升空間已呈“制度性窄化”趨勢,根本的制度激勵機制嚴重不足。

  鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長,幾乎都是從上面和外鄉(xiāng)(按回避原則,本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人不能任職)調(diào)來的,最多任期兩屆,許多人工作的根本動力是調(diào)往縣里當副縣級干部,或到重要局當局長。一般趨勢是,越年輕的書記、鎮(zhèn)長,未來晉升的空間越大,工作動力就越大。

  鄉(xiāng)鎮(zhèn)副書記、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長,其工作動力也主要與其職業(yè)前景相關(guān)。副職中年齡較大的干部,如果看不到晉升的希望,其工作動力就可能嚴重受阻。

  鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部,也就是副科級以下干部,工作時間長、年齡大者,可能享受副科、正科的工作待遇,但其晉升已到天花板,工作動力嚴重不足。

  事業(yè)編的干部,主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所謂“七站八所”的技術(shù)性干部,如農(nóng)技站、水利站、工商所、財政所、文化站、司法所、糧管所、信用社的干部。各地干部人事制度中,有所謂行政編制與事業(yè)編制的“隔離規(guī)定”,即事業(yè)編制不能直接提升為行政編制。所以,事業(yè)編的干部,其工作動力普遍嚴重不足。

  大學(xué)生志愿者和選調(diào)生,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中最年輕的面孔,但不少人是受就業(yè)壓力所迫,暫時來鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè),把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為工作經(jīng)歷中的跳板,隨時準備考研或考公務(wù)員離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

  總之,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的動力構(gòu)成和激勵機制各不相同。而從一般的體制性因素來考察,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的總體狀況是:職業(yè)前景不佳,晉升渠道狹窄、工作待遇低、生活條件差。這些制度性限制,嚴重影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的穩(wěn)定性和積極性。

  全面深化改革,走出“體制性困局”

  當前,應(yīng)進一步深化行政體制改革,理順省、縣、鄉(xiāng)各種體制關(guān)系,推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成“權(quán)、責、利”對等協(xié)調(diào)的體制機制,充分賦予其更大的自主性和能動性。

  賦予地方政府管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的更大自主權(quán)。全國3萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn),地域特征和發(fā)展狀況千差萬別。沿海發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入有的高達十幾億元,常住人口幾十萬,相當于歐洲的中等城市。而中西部相對貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn),人口只有幾千人,勉強維持幾萬元的“吃飯財政”。在自主規(guī)劃、自主管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展方面,應(yīng)賦予省、縣兩級政府更多的地方發(fā)展自主權(quán)。在推進“省管縣、省管市”體制改革中,逐步取消“市管縣”體制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域經(jīng)濟特別發(fā)達的地方,可以試點探索“鎮(zhèn)變市”改革,實行“縣管市(鎮(zhèn)級市)”體制。

  縣級政府應(yīng)進一步“強鎮(zhèn)擴權(quán)”??h級政府應(yīng)下放更多財權(quán)、人權(quán)與事權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正成為一級“權(quán)責完備”的自主政府。在不增加縣域編制限額的情況下,縮減縣級各個職能部門的編制,擴充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制和人員,切實改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“半政府”狀態(tài)。四川成都大邑縣政府已將200多項各個職能部門的管理權(quán)限,下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,大力推進“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的試點改革。

  增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主規(guī)劃鄉(xiāng)村發(fā)展的能動性。在“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的同時,大幅減少各級各式考核檢查和檢查評比。推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力、財力、人力得以保障的基礎(chǔ)上,成為有充分自主權(quán)力和自主空間的完備政府,自主規(guī)劃和實施切合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際的各項公共工程和公共服務(wù)。

  改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作條件和工資待遇,激發(fā)年輕干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。大幅提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資待遇,進一步拓寬年輕干部的晉升空間。規(guī)定縣級以上的公務(wù)員入職,必須有3年以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷。

  拓寬基層民眾民主參與,健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督的制度機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家直接與基層民眾“對接”,基層民眾也最能了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的業(yè)績和干部的好壞。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的選拔、鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策的民主參與、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)的民眾監(jiān)督等方面,應(yīng)開拓制度化機制渠道,引入基層民主力量,推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效運行在民主法治的軌道上。(周少來 本文作者系中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所“政治發(fā)展與國家治理”項目首席研究員)

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【糾錯】 責任編輯: 王志艷
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